Формування заробітної плати в контексті європейської соціальної моделі

Автор: Анджей Адамчик, член ЄЕСК

Вступні зауваження

Питання соціальної політики, партнерства та соціального діалогу, включаючи питання формування заробітної плати, залишаються в центрі уваги як роботодавців та працівників, так і державної адміністрації, особливо в контексті трансформації законодавчої системи та приведення її у відповідність з правом ЄС в процесі виконання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. Цей процес дає підстави сподіватися, що ця трансформація не тільки сприятиме покращенню функціонування соціальної сфери та соціального партнерства, але також автоматично принесе європейські рішення з низки питань, що в минулому представляли серйозну проблему, в тому числі щодо формування зарплат, що в свою чергу призведе до зростання рівня життя. Це може трапитися, але всі ті, хто очікує, що технічне впровадження європейської соціальної моделі призведе до швидкої трансформації, будуть розчаровані. Для будь-якого рішення потрібні потужний український інтелектуальний внесок, врахування місцевих особливостей, та спільні зусилля всіх партнерів для реалізації узгоджених рішень. Європейська соціальна модель може лише надати певні рамки, які потрібно наповнити місцевими установами, правилами та практикою; це також вимагатиме величезної доброї волі, що переважає над галузевими інтересами, короткостроковими перевагами та спробами зайняти домінуючі позиції.

Європейська соціальна модель

Компетенція Європейського Союзу у сфері соціальної політики та ринку праці обмежена Договорами та включає лише ті сфери, які безпосередньо згадані в них. Також застосовується загальний принцип пропорційності, що означає, що зміст та обсяг заходів ЄС не може перевищувати того, що необхідно для досягнення цілей Договорів, а також принцип субсидіарності, який передбачає, що в сферах, що не входять до виключної компетенції ЄС, він може діяти лише в тому випадку, якщо цілі запропонованої дії не можуть бути досягнуті окремими державами-членами, або якщо їх можна краще досягти на рівні ЄС. Це означає, що розробка та реалізація соціальної політики здебільшого залишається прерогативою держав-членів. Такі ж принцип застосовуватимуться і до України, від якої, однак, вимагатиметься дотримання правил, що витікають з європейського права, незалежно від того, ґрунтуються вони на договорах, директивах, нормативних актах чи на інших рішеннях.

Сукупність принципів соціальної політики, ринку праці, соціального діалогу та трудового кодексу часто називають "Європейською соціальною моделлю" (ЄСМ). Проте, оскільки велика кількість повноважень у цих сферах залишається на національному рівні, існує наукова дискусія, чи існує єдина ЄСМ чи це 28 соціальних моделей. Ця дискусія стосується суперечки навколо питання, чи має ЄС достатньо повноважень у соціальній сфері, і чи передача подальших повноважень на рівень ЄС зміцнить соціальний вимір ЄС та узгодженість його політики. Поки що ця дискусія має другорядне значення для України. Проте важливим є чітко прояснити, що правила соціального законодавства, тобто інструменти ЄСМ, є основою того, що очікується від України в міру реалізації соціального аспекту Угоди про асоціацію.

Соціальний аспект ЄС насамперед базується на Договорах. У Договорі про Європейський Союз зазначено, що в основі єдиного ринку лежить соціальна ринкова економіка, яка має на меті повну зайнятість та соціальний прогрес. Крім того, Союз виступає проти соціальної ізоляції та дискримінації, а також сприяє соціальній справедливості та захисту. Договір про функціонування Європейського Союзу також зазначає, що при визначенні та впровадженні своєї політики, ЄС має боротися з усіма формами дискримінації та враховувати вимоги, пов'язані із забезпеченням високого рівня зайнятості, соціального захисту та вирішенням проблем соціального відчуження. Враховуючи відмінності між національними системами, Союз визнає та підтримує роль соціальних партнерів, поважаючи їх автономію. Крім того, Лісабонська угода визнає правову цінність Хартії основоположних прав Європейського Союзу, яка є обов'язковою і може бути використана в суді. Вона гарантує, серед іншого:

-        право працівників на інформацію та консультації на підприємствах

-        право на колективні переговори та право на страйк

-        право на доступ до служб працевлаштування

-        захист у випадку несправедливого звільнення

-        право на справедливі умови праці

-        заборону дитячої праці та захист молоді на робочих місцях

-        баланс праці та сімейного життя

-        соціальне забезпечення.

Крім того, існує ціла законодавча система, що складається з директив, які нерідко імплементують положення двосторонніх угод між соціальними партнерами та інші рішення на горизонтальному або галузевому рівнях. Вони і формують європейський соціальний вимір та охоплюють, серед інших, такі питання:

-        захист працівників у випадку неплатоспроможності свого роботодавця

-        різноманітні правила охорони праці та техніки безпеки

-        заборону примусової праці

-        правила щодо відряджених працівників

-        захист зайнятості у випадку зміни власника підприємства

-        особливі права працівників у разі колективних звільнень

-        організація робочого часу

-        віддалена праця

-        батьківська відпустка

-        зайнятість через тимчасові агентства працевлаштування

-        термінові трудові контракти

-        неповний робочий день

-        правила щодо представлення інтересів працівників.

Український контекст

 Незважаючи на зазначені вище недоліки, імплементація Угоди про асоціацію між Європейським Союзом та Україною матиме важливі наслідки не лише з точки зору адаптації українського трудового законодавства та соціальної політики до європейських стандартів. В тексті Угоди про асоціацію піднімається питання основних трудових стандартів з точки зору посилення демократичних принципів, верховенства права, поваги до прав людини, основних свобод та антидискримінаційних заходів. Проте це зроблено в дуже загальних термінах, як внесок у процес національних реформ. Спільно узгоджений порядок денний асоціації є дещо точнішим, посилаючись на повну повагу до прав профспілок та основних трудових стандартів, що базуються на конвенціях Міжнародної організації праці, та на заходи зі сприяння ефективному використанню колективних переговорів. Він також більш конкретний щодо співпраці між сторонами у сфері соціальної політики, визначаючи, серед іншого, заходи з розширення адміністративної спроможності для реалізації правил охорони праці та безпеки праці, а також трудового законодавства з наголосом на інспекції праці. Він також наголошує на необхідності розробки стратегічного підходу до зайнятості для забезпечення гідних умов праці, трансформації неформального сектору в формальний та заохочення антидискримінаційних заходів з метою забезпечення рівних можливостей. Дуже важлива увага в Порядку денному асоціації, що приділяється підтримці розвитку соціального діалогу та заходам щодо посилення соціальних партнерів.

Зрозуміло, що прийняття такої великої кількості законів вимагає чимало коштів та часу. Однак, навіть зараз важливо, в міру того як Україна вносить зміни до існуючих законів та приймає нові, щоб враховувалась їх відповідність основному духу ЄСМ, і таким чином враховувались такі норми, як фундаментальні права на об'єднання, колективні переговори та колективні дії та право працівників на інформацію та консультації. Це вимагає посилення соціальних партнерів, заходи щодо надання їм відповідної платформи для діалогу, поваги до їхньої незалежності та можливості розширювати громадську легітимність дій. У той же час треба посилити систему тристоронніх консультацій за участю соціальних партнерів та уряду.

Формування заробітної плати

У ринковій економіці установи та механізми формування заробітної плати є комбінацією різноманітних регуляторних інструментів, серед яких провідну роль, як правило, відіграють колективні переговори. Проте їхнє охоплення, рівень, на якому вони відбуваються, їхнє домінування над іншими регуляторними інструментами або, навпаки, їхнє підпорядкування іншим інструментам значно відрізняється від країни до країни, що я наслідком рішень соціальних партнерів, підтриманих державою в результаті обмежень, зумовлених економічною, соціальною та політичною ситуацією країни.

Три основні елементи регуляторної системи, що формують заробітну плату - це ринкові сили, державне втручання та колективні переговори. Ситуація на ринку праці має вирішальний вплив на заробітну плату, оскільки в умовах відкритої економіки ринкові сили не будуть повністю підпорядковані адміністративним рішенням. Важливу роль можуть відіграти політичні, законодавчі або адміністративні норми. Наприклад, загальноприйнята мінімальна заробітна плата впливає на загальну заробітну плату, а механізм автоматичної індексації (коригування заробітної плати з урахуванням інфляції) впливає на тенденції розвитку заробітної плати.

Політичні рішення щодо втручання держави у формування заробітної плати можуть перешкоджати або сприяти функціонуванню колективних переговорів. Там, де загальноприйняті нормативні акти відіграють безпосередню і важливу роль у формуванні заробітної плати шляхом встановлення юридично обов'язкових рівнів мінімальної заробітної плати або механізмів індексації, можливості колективних переговорів, звичайно, обмежені, оскільки переговори мають значення, якщо вони можуть призвести до перевищення мінімумів, встановлених законом. Таким чином, чим вища мінімальна заробітна плата або рівень індексації, встановлений законодавством, тим менш значними є роль та значення соціальних партнерів, особливо профспілок, чию роботу вже зробили політики. Подібні наслідки мають і правові механізми, що обмежують ріст заробітної плати, та означають, що переговори про заробітну плату, успішно проведені профспілками, не можуть перевершити обмеження, встановлені згори чи обумовлені правовими бар'єрами.

Цікавим прикладом правового обмеження зростання заробітної плати був податок на надмірну оплату праці, що стягувався в Польщі на початку 1990-х років. Використовуючи складні обчислення, він обмежував зростання зарплат на підприємствах, встановлюючи драконівські податки для фірм, які перевищили встановлені ліміти. Метою цього податку, яка була досягнута, було зниження високого рівня інфляції. Незважаючи на жорсткі атаки, особливо з боку профспілок, які значно втратили свої позиції та свободу маневрів на переговорах, податок діяв протягом року у приватних компаніях, протягом двох років у державному секторі та більше чотирьох років на державних підприємствах. Податок мав ряд недоліків і явно суперечив ліберальному підходу до економіки та принципу невтручання у ринкові механізми, але він виконав свою роботу в якості стабілізатора економіки. На додаток до зменшення інфляції податок не допустив крах великої кількості компаній, які були змушені відмовитися від спокуси виплачувати надмірну заробітну плату.

Колективним угодам можна також сприяти на законодавчому рівні, передбачаючи особливий захист, забороняючи бойкот переговорів однієї зі сторін, встановлюючи процедури посередництва, чи тристоронні переговори за участю уряду з певних питань, наприклад мінімальної заробітної плати, або шляхом створення можливостей розширення сфери застосування колективних договорів за рамками організацій, що їх підписали, роблячи їх таким чином універсально застосовуваними.

В цілому, всі правові гарантії та положення, що впливають на формування заробітної плати та обмеження зростання заробітної плати, обмежують можливості соціальних партнерів на переговорах. Тому в багатьох країнах ЄС (наприклад, у країнах Скандинавії) соціальні партнери категорично виступають проти таких гарантій та вважають цілком дієвими лише домовленості, досягнуті шляхом колективних переговорів. Постає питання, чому все більше країн, під тиском профспілок, вводять такі гарантії, наприклад, у формі загальної, міжгалузевої мінімальної заробітної плати. Одна із відповідей полягає в тому, що профспілки, які втрачають членів і, таким чином, свій вплив, все більше готові покладатися на політичні інструменти. Проте найпоширенішою причиною впровадження мінімальної заробітної плати є все більш плавне функціонування європейського єдиного ринку в плані економіки, фрагментація європейського ринку праці та окрема національна соціальна політика. І якщо врахувати суперечливі рішення Європейського суду щодо відряджених працівників, цей мікст веде до верховенства економічних свобод над соціальними правами, що використовується для соціального демпінгу. Встановлення певних гарантій, таких як загальна мінімальна заробітна плата, дозволяє тимчасово зменшити тиск соціального демпінгу, наприклад унеможлививши оплату відряджених працівників на меншому рівні, ніж мінімальна заробітна плата. Однак, якщо існуюча європейська процедура перегляду Директиви про направлення працівників буде успішною та призведе до запровадження принципу рівної оплати за однакову працю в одному місці, гарантії у вигляді мінімальної заробітної плати стануть зайвими і ситуація може бути розвиватися у зворотному напрямі, з більшим наголосом на формуванні заробітної плати шляхом переговорів та ролі соціальних партнерів.

Еволюція соціального партнерства та формування заробітної плати у країнах Центрально-Східної Європи

 Хоча минуло майже три десятиліття з початку політичної трансформації тих країн Центральної та Східної Європи, які з 2014 року є державами-членами Європейського Союзу, їхні системи формування заробітної плати мають певні характерні риси, деякі практики були збережені з колишньої системи, і деякі випливають із вибору моделі соціального партнерства, характерної для регіону. Ця специфіка обумовлена відносною слабкістю профспілок, зменшення їхнього членства, відсутністю розвинених організацій роботодавців та загальним небажанням частини роботодавців організовуватися, відсутністю практики та традицій двосторонніх галузевих колективних переговорів та набагато меншою поширеністю трудових договорів, що регулюються колективними договорами (частково це зумовлено відсутністю механізмів поширення дії угод, на підприємства, що не брали участі в переговорах). Крім того, у цих країнах розвинулася потужна формальна тристороння консультаційна система, якій сприяє Міжнародна організація праці, яка в значній мірі замінила собою класичні двосторонні галузеві переговори. Більш того, у тристоронній системі консультацій уряди нерідко де-факто мають домінуюче становище, що, природно, переорієнтовує процес прийняття рішень з переговорів на правові механізми. Як наслідок, колективні трудові договори переважно децентралізовані на рівні підприємств, а не на галузевому рівні.

Представництво працівників на рівні компанії

Відносна децентралізація колективних переговорів та їх передача на рівень компаній більшою чи меншою мірою відбувається у багатьох країнах ЄС. Як наслідок, представницькі органи працівників на рівні компанії набувають все більшого значення. Вони існують у різних формах у всіх країнах ЄС, хоча їхня структура, інституційні повноваження, відповідальність та сила залежать від правових рамок, встановлених для них в кожній країні. Це різноманіття відображає різноманіття систем колективних трудових відносин в ЄС. Ступінь залучення таких представницьких органів до переговорів про заробітну плату також може суттєво відрізнятися.

Ситуація, коли представницький орган працівників скликається профспілкою, є відносно прозорою, оскільки немає питання щодо розподілу обов’язків та повноважень з іншими органами працівників. Проте прийняття Директиви про інформування та консультацій працівників, з одного боку, значно посилило права працівників, але, з іншого боку, призвело до подвійного представництва працівників на рівні компаній. Цього не змінює той факт, що представництво працівників відповідно до Директиви може бути просто через різні структурні форми профспілки, але навіть коли скликається абсолютно незалежний додатковий орган (рада підприємства), він, як правило, асоціюється, формально чи неформально, з профспілками, якщо вони діють на підприємстві. Діяльність рад підприємства особливо важлива на підприємствах, де немає профспілок, але слід підкреслити, що, незважаючи на великі відмінності в їхніх повноваженнях в різних країнах, вони не відіграють значної ролі у формуванні заробітної плати - право на проведення колективних переговорів зарезервовано за профспілками через соціальний діалог.

Висновки

 Не очікується, що імплементація Угоди про асоціацію між Україною та ЄС та наближення українського законодавства до права ЄС впровадять якусь специфічну систему соціального діалогу, формування заробітної плати, виробничих відносин або соціальну політику в цілому. Згідно з Договорами, це сфери, які підпадають під компетенцію окремих держав-членів, а не ЄС. Європейська соціальна модель, відповідні директиви ЄС, а також стандарти МОП, які є незалежними від ЄС, визначаються певними рамками.

Найбільш важливим є зміцнення соціального діалогу, повага до автономії соціальних партнерів та спільне напрацювання системи виробничих відносин та формування заробітної плати, адаптованої до ситуації в Україні та її зусилля з виконання Угоди про асоціацію та забезпечення соціальної справедливості, що веде до стабільності, необхідної для процесів політичної трансформації, що відбуваються в країні.

Gdańsk, 6 March 2018                                                                                    Andrzej Adamczyk